C'est un fait documenté que le système de justice pénale canadien et les justiciables autochtones ont des conceptions entièrement différentes sur la nature même de la justice et la façon de l'administrer. Un autre problème, tout autant documenté, est la surreprésentation des Autochtones dans les systèmes correctionnels. Les Autochtones affirment d'ailleurs depuis des décennies que le système actuel ne répond pas à leurs besoins, celui-ci ne reflétant pas leurs valeurs sociales et culturelles. Il n'est donc pas étonnant que des peuples autochtones veuillent depuis longtemps davantage d'autonomie en matière d'administration de la justice.

La première partie de ce texte rappelle brièvement la problématique autochtone et le système de justice canadien, alors que la deuxième fait un retour sur les préoccupations et les actions des Services correctionnels du ministère de la Sécurité publique (ci-après «Services correctionnels ») afin de réduire les difficultés attribuables à ces conceptions différentes. Le lecteur comprendra que, vu l'espace alloué pour le texte, la question ne pourra être traitée qu'en survol.

La problématique autochtone et le système de justice pénale canadien

Au Canada, différents rapports de groupes de travail, d'études, de commissions d'enquête ou royales2 ont produit de multiples recommandations à l'égard des droits des Autochtones. Le volumineux rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones publié en 1996 avait d'ailleurs bien illustré certaines difficultés du système, en montrant que les Canadiens et les peuples autochtones affichaient des conceptions entièrement différentes à l'égard de questions fondamentales, comme la nature de la justice et la façon de l'administrer. La Commission attirait aussi l'attention sur le fait que les conceptions autochtones de la justice reposaient sur des principes de justice réparatrice où la réconciliation et la guérison jouaient un rôle capital, contrairement à notre système basé sur les principes de confrontation, de culpabilité et de châtiment.

À titre d'exemple, l'aspect châtiment représente pour les Autochtones quelque chose de plutôt étranger, comme il est expliqué dans un mémoire présenté à la Commission :

[…] des difficultés majeures que les Autochtones éprouvent face au système de justice pénale est le fait que celui-ci est axé sur le châtiment du contrevenant, pour le bien de la société, en lui imposant une période d'emprisonnement, une amende, et moins souvent, certaines formes de restitution et de services à la collectivité. Les deux pierres angulaires du châtiment, l'emprisonnement et les amendes sont toutes deux étrangères aux peuples autochtones3.

Un autre exemple qui illustre ces conceptions différentes a trait aux questions de la reconnaissance de la responsabilité du geste posé, versus la négation associée au principe de punition du système allochtone qui s'oppose au système de justice réparatrice. Ainsi, et faisant référence à des initiatives de justice autochtone, la Commission écrira :

[…] ce que ces initiatives ont de commun […] c'est que le délinquant accepte la responsabilité de ses actes. […]. Une des meilleures preuves de l'efficacité de ces processus judiciaires autochtones est peut-être que des individus qui nient leur responsabilité dans le système non autochtone parce qu'ils craignent les sanctions punitives de ce système sont souvent prêts à accepter la responsabilité de leurs actes dans un système autochtone axé sur la justice réparatrice4.

Il ne faut donc pas se surprendre qu'une fois admis dans le système correctionnel, les justiciables autochtones soient confrontés à un univers complètement étranger, à un univers fondé sur une culture et des valeurs sans signification pour eux, avec l'évidence qu'il devient encore plus difficile de répondre à leurs besoins.

La surreprésentation des Autochtones dans le système judiciaire

Que ce soit au Canada, au Québec, en Australie, en Nouvelle-Zélande ou aux États-Unis, la question de la surreprésentation des Autochtones dans le système judiciaire demeure un fait documenté depuis longtemps.

Au Canada, Perreault (2009 : 6)5 rappelle que, déjà en 1989, la Commission royale sur l'affaire Donald Marshall, Jr. Prosecution6 soulevait la question de la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale. En 2006, les Autochtones représentaient 3,1 % des adultes de 18 ans et plus au Canada. Or, la représentation des Autochtones adultes en détention est beaucoup plus élevée. Par exemple, en 2007-2008, les Autochtones adultes représentaient 17 % des adultes en détention provisoire et 18 % des adultes en détention en milieu provincial ou territorial (Perreault, 2009 : 9).

Au Québec, la surreprésentation des Autochtones dans les établissements carcéraux (tant fédéraux que provinciaux) a aussi été constatée même s'il est reconnu qu'elle est moindre que dans les provinces canadiennes de l'Ouest (Brassard et al., p. 8). Alors qu'au Québec les Autochtones ne constituent que 1,2 % de la population générale de la province, ils représentent toutefois 3,3 % de la population correctionnelle du Québec en 2007-2008 (Brassard et al. p. 87)7.

Des gouvernements réagissent

Par la force des choses et devant une réalité carcérale dramatique, certains gouvernements se sont vus obligés de réagir à la suite de recommandations de différentes commissions d'enquête. En 1991, en Australie par exemple, une des recommandations de la Royal Commission into Aboriginal Deaths in Custody était que l'emprisonnement ne devait être utilisé qu'en dernier ressort particulièrement pour les Autochtones, rappelant ainsi l'importance des mesures alternatives8.

En 1996, le Canada a de son côté introduit dans le Code criminel de nouveaux principes de détermination de la peine qui tenaient compte de la surreprésentation des Autochtones en milieu carcéral. Il était notamment question de :

[…] l'obligation, avant d'envisager la privation de liberté, d'examiner la possibilité de sanctions moins contraignantes lorsque les circonstances le justifient. (art. 718.2, d)

Et plus particulièrement eu égard aux Autochtones, on trouve à l'alinéa suivant :

l'examen de toutes les sanctions substitutives applicables qui sont justifiées dans les circonstances, plus particulièrement en ce qui concerne les délinquants autochtones. (art. 718.2, e)

À ces principes inscrits dans le Code criminel, on ajoutera la position de la Cour Suprême dans l'arrêt Gladue9 relativement à la surreprésentation des Autochtones dans les institutions carcérales au Canada. Dans cet arrêt, la Cour suprême avait notamment souligné les graves conséquences du maintien de délinquants autochtones dans un système de justice qui ne réussissait pas à leur fournir des services adéquats et à les réadapter10. Aussi, plusieurs commissions d'enquête ou études sur la question recommandaient de trouver des solutions de rechange spécifiquement pour les Autochtones.

Dans l'arrêt Gladue, la Cour suprême avait notamment souligné les graves conséquences du maintien de délinquants autochtones dans un système de justice qui ne réussissait pas à leur fournir des services adéquats et à les réadapter

La réaction des Autochtones au Québec

La question de l'administration de la justice et les Autochtones a suscité beaucoup de questionnements au Québec dans les années 1990, ce qui a donné lieu à la création du Groupe de travail inuit sur la justice (1993)11 et au Comité de consultation sur l'administration de la justice en milieu autochtone (1995)12. Bien que ce dernier rapport ne concernait pas les services correctionnels à proprement parler, un des reproches soulevés était que le système judiciaire dans son ensemble était peu ou pas adapté à la mentalité des Autochtones. De plus, ceux-ci le voyaient comme totalement étranger et imposé par des étrangers, sans compter que la langue, les valeurs et la culture diffèrent largement.

Devant les difficultés éprouvées en matière de justice, les Autochtones d'ailleurs et du Québec ont graduellement démontré une volonté de prise en charge en ce qui concerne l'administration de la justice. Certains affirmaient d'ailleurs très clairement que le système judiciaire ne répondait pas adéquatement à leurs besoins puisqu'il ne reflétait pas leurs valeurs sociales et culturelles.

Il faut ainsi se rappeler que le Conseil des Montagnais du Lac-Saint-Jean a proposé en 1990 au ministère de la Justice du Québec la création d'un groupe de travail sur le système de justice dans la communauté de Mashteuiatsh. Le Conseil dénonçait ainsi le système de justice et le fait que son application ne répondait pas aux valeurs et aux attentes des Montagnais du Lac-Saint-Jean (Denis et Phelps, 1991 : 31)13.

Autre exemple : en 1991, lors de l'Assemblée des Premières Nations, les Autochtones ont revendiqué leur propre système judiciaire. La même année, au cours d'une réunion à Québec, les représentants de 42 communautés indiennes du Québec et du Labrador soutenaient qu'aucun gouvernement ne pourrait imposer ses lois et décisions aux premiers occupants du sol sans leur consentement explicite (Ibid, p. 29).

Des orientations en matière autochtone pour les services correctionnels québécois

Le Québec a pris acte relativement tôt de cette volonté des nations amérindiennes et inuites d'augmenter leur capacité d'assurer elles-mêmes leur développement en revendiquant des pouvoirs à différents niveaux qui sont habituellement de compétence provinciale. En 1983, le gouvernement du Québec a adopté 15 principes de façon à reconnaître les nations autochtones et la nécessité d'établir des relations harmonieuses avec elles. Le 20 mars 1985, l'Assemblée nationale du Québec a adopté une motion de reconnaissance des nations autochtones et de leurs droits pour officialiser et baliser les grands principes que le gouvernement doit respecter dans ses relations avec les Autochtones14.

C'est dans la foulée de ces décisions que le gouvernement a pris en considération les revendications autochtones en matière de justice. Les gouvernements ont tenu compte de résultats des diverses commissions, enquêtes ou études universitaires et se sont engagés à recourir à des solutions plus près des valeurs autochtones.

En se limitant au contexte québécois de juridiction provinciale, on fera ici un retour sur les principales mesures prises par les Services correctionnels afin de réduire les difficultés attribuables à ces conceptions différentes. Déjà en 1993, les Services correctionnels affichaient leurs orientations en ce qui concerne la clientèle autochtone :

Ces orientations consistent notamment au respect de leurs droits fondamentaux, à l'implication et à la participation de la communauté dans l'administration et la gestion des services et des programmes qui les concernent ainsi que la réinsertion sociale de leurs membres contrevenants. Enfin, le maintien du contrevenant dans son milieu naturel et le plus près possible de son lieu d'origine apparaît fondamental. […] La recherche d'intérêts communs demeure la pierre angulaire de cette démarche afin que puisse se réaliser la mission des Services correctionnels du Québec et offrir ainsi des services et programmes mieux adaptés aux Autochtones15.

L'année suivante, la Direction de la probation a confié à un comité16 le mandat de définir et de recommander des positions sectorielles en matière de services de probation aux justiciables autochtones. Le rapport a été déposé en 1995 et plusieurs recommandations ont alors été faites. Essentiellement, ces recommandations se résument à l'idée que la Direction de la probation devait assurer les services de probation aux justiciables autochtones et que ces services devaient être adaptés à la réalité de leur communauté.

En 1999, dans la foulée du rapport du Comité de consultation sur l'administration de la justice en milieu autochtone (Rapport Coutu, 1995), du document du Secrétariat aux affaires autochtones (1998)17 et du Rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), les Services correctionnels ont poursuivi une réflexion en vue de développer une position correctionnelle en matière de relations avec les autochtones18. Cette réflexion a permis d'effectuer un pas vers l'avant dans la détermination des Services correctionnels à offrir des services adaptés aux communautés autochtones.

Finalement, la Loi sur le système correctionnel du Québec (LSCQ), implantée en 2007, est venue confirmer avec l'article 21 que les Services correctionnels devaient élaborer et offrir des programmes et des services qui «prennent en compte particulièrement les besoins propres aux femmes et aux Autochtones». C'est d'ailleurs en vertu de la LSCQ que le programme Parcours19 sera adapté pour les Autochtones au cours de l'année budgétaire 2012-2013.

Il importe enfin de souligner la publication, en 2011, d'un document d'importance sur la question autochtone, soit le Profil correctionnel 2007-2008 : Les Autochtones confiés aux Services correctionnels20. Ce rapport présente dans un premier temps l'état des savoirs criminologiques et judiciaires produits sur les Autochtones au Canada et au Québec, puis il présente les résultats de l'analyse concernant le profil sociojudiciaire de la population correctionnelle autochtone du Québec en 2007-2008.

Les ententes pour la prestation de services correctionnels adaptés pour les Autochtones

Mis à part certains programmes et services destinés à toute la clientèle correctionnelle et dont les Autochtones peuvent également bénéficier (formation scolaire, employabilité, toxicomanie, activités sportives, etc.), des ententes ont permis d'élaborer des programmes spécifiques et d'implanter des infrastructures destinées à la clientèle autochtone.

En 1998, le Centre résidentiel communautaire (CRC) Makitautik a été implanté dans la municipalité de Kangirsuk dans le Nord-du-Québec. Ce CRC accueillait des personnes contrevenantes inuites après une période d'emprisonnement ou, dans certains cas, durant le suivi en communauté, tout en offrant des programmes de réinsertion adaptés à la culture inuite. Ce centre a été remplacé en 2004 par un plus grand, d'une capacité de 14 places. Soulignons par ailleurs que pour le suivi de la clientèle dans la communauté, les agents de probation reçoivent le soutien d'agents de réinsertion communautaire (voir Brassard et al. 2011 : 35 et s.).

Depuis 2002, le Québec a pris des engagements au regard des communautés du Nunavik en vertu de l'Entente de partenariat sur le développement économique et communautaire au Nunavik (Entente Sanarrutik) et de l'Entente sur le financement global de l'Administration régionale Kativik. Grâce à certaines dispositions de ces ententes, les Inuits sont en mesure d'assurer la prestation de services correctionnels adaptés à leurs besoins particuliers.

En mai 2007, le gouvernement du Québec, le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) et l'Administration régionale crie (ARC) signaient l'Entente concernant l'administration de la justice pour les Cris. Cette entente se veut un outil flexible destiné à faciliter et à améliorer l'administration de la justice pour les Cris et les communautés cries. Elle permet de mettre en œuvre des initiatives liées au système de justice et au système correctionnel. Cette entente prévoit des sommes d'argent afin d'améliorer les mesures correctionnelles et l'administration de la justice en territoire cri. Le gouvernement du Québec a par ailleurs présenté en mai 2010 le site où sera érigé le nouvel établissement de détention d'Amos. Celui-ci offrira des programmes et des services adaptés aux Inuits et aux Cris du Québec.

Du côté de la Côte-Nord, une entente-cadre a été signée en septembre 2008 entre le gouvernement du Québec et le conseil de bande de Uashat-Maliotenam. Cette entente vise à assurer la prestation de services correctionnels adaptés aux besoins particuliers des personnes contrevenantes autochtones de cette communauté ainsi que des communautés environnantes (CRC, implantation de programmes adaptés en détention, etc.). C'est dans le cadre de cette entente qu'au mois de février 2011, le gouvernement a annoncé le début des travaux pour la construction d'un centre résidentiel communautaire innu sur le territoire de la communauté de Uashat mak Mani-Utenam. Ce centre résidentiel hébergera des citoyens de la communauté innue et d'autres communautés autochtones qui sont en processus de réinsertion sociale. La construction de ce centre et son administration sont sous la responsabilité de la communauté innue. L'implantation de programmes et de services spécialisés adaptés aux contrevenants innus permettra enfin que le processus de réinsertion soit adapté à la culture et aux valeurs innues.

Conclusion

Il est vraisemblablement inévitable qu'en raison de la volonté plus grande des communautés autochtones de se prendre en main, il est à prévoir que certaines d'entre elles poursuivront leurs demandes en matière d'infrastructures ou des programmes relativement à leur culture et à leurs valeurs ainsi qu'une prestation de services en milieu ouvert adaptée. Sont-elles toutes prêtes à exercer ces responsabilités? Certaines le sont davantage, d'autres moins. À elles d'évaluer leur capacité de le faire. Mais rien n'empêche que de toute manière :

[…] il faut laisser une plus grande place aux Autochtones dans les différents comités de consultation, travailler en étroite collaboration et de manière synergique avec les membres de la communauté touchés par les actes répréhensibles, favoriser et encourager l'émergence de solutions de rechange aux processus judiciaires traditionnels et mettre en place des mesures qui permettront aux Autochtones de recouvrer le contrôle sur la gouvernance et l'avenir de leurs communautés. (Brassard et al. 2011 : 39)

1 Le contenu du présent texte ne reflète pas nécessairement l'opinion de la Direction générale des services correctionnels.

2 Voir la liste dans Brassard, R., L. Giroux et D. Lamothe-Gagnon (2011). Profil correctionnel 2007-2008 : Les Autochtones confiés aux Services
correctionnels. Québec : Direction de la recherche, Direction générale des Services correctionnels, ministère de la Sécurité publique du Québec, p. 14 à 23.
3 Turpel, M. E. (1993). «L'adaptation du système canadien de justice pénale aux Autochtones : un peu de latitude, s'il vous plaît ! » dans Les peuples autochtones et la justice. Ministre des Approvisionnements et Services Canada.
4 Commission royale sur les peuples autochtones (1996). Par-delà les divisions culturelles : un rapport sur les autochtones et la justice pénale au Canada. Ministre des Approvisionnements et Services Canada 1996, page 215.
5 Perreault, S. (2009). «L'incarcération des Autochtones dans les services correctionnels pour adultes ». Juristat, produit no 85-002-X au catalogue de Statistique Canada. Vol. 29, no 3, juillet.
6 http://www.gov.ns.ca/just/mars...
7 Il n'est question ici d'expliquer en détail pourquoi les Autochtones se retrouvent plus souvent dans le système pénal. On peut toutefois référer à Brassard et al., Profil correctionnel… op. cit. p. 8 à 14.
8 http://www.naa.gov.au/collecti...
9 R. c. Gladue, [1999] 1 R.C.S. 688.
10 Voir http://www.justice.gc.ca/fra/p...
11 Groupe de travail inuit sur la justice (1993). Ouvrir la piste vers un meilleur avenir. Rapport final du Groupe de travail inuit sur la justice, Montréal, Société Makivik.
12 Comité de consultation sur l'administration de la justice en milieu autochtone (1995). La justice pour et par les autochtones. Ministère de la Justice du Québec (Rapport Coutu).
13 Denis, D. et J. Phelps (1991). Les autochtones et les services correctionnels du Québec (Document de réflexion). Bureau du sous-ministre associé, Direction générale des services correctionnels du Québec.
14 Gaudreault, D. (2011). Amérindiens et Inuits. Portrait des nations autochtones du Québec, 2e édition. Québec : Secrétariat aux affaires autochtones, Direction des communications du ministère du Conseil exécutif. 64 p. http://www.autochtones.gouv.qc...
publications.htm#etudes_statistiques
15 Denis, D. et J. Phelps, Les autochtones … op. cit. p. 33.
16 Comité aviseur (1995). Les services de probation aux justiciables autochtones : Positions sectorielles de la Direction de la probation. Direction de la probation, Services correctionnels du Québec.
17 Secrétariat aux affaires autochtones (1998). Partenariat, développement, actions. Gouvernement du Québec.
18 Direction générale des services correctionnels (1999). Position correctionnelle en matière de relations avec les autochtones. Ministère de la Sécurité publique. Juillet.
19 Ce programme intervient sur la prise de conscience, la responsabilisation et la motivation à changer des personnes contrevenantes. Plus spécifiquement, il a pour objectif de développer chez la personne contrevenante la reconnaissance des conséquences de ses actes, l'identification de certains facteurs en lien avec sa délinquance et la prise en considération de moyens socialement acceptables pour répondre à ses besoins.
20 Brassard et al., Profil correctionnel… op. cit.
21 Voir Brassard et al., Profil correctionnel… op. cit. p. 32 et s.